鄉(xiāng)村振興 | 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障政策解讀
2021年2月25日全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會上，習(xí)近平總書記作出“要切實(shí)做好鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項(xiàng)工作，讓脫貧基礎(chǔ)更加穩(wěn)固、成效更可持續(xù)”的重要指示，同日，國家鄉(xiāng)村振興局正式掛牌成立。
鄉(xiāng)村振興作為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的重要抓手被上升至新的戰(zhàn)略高度。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略由來已久。2017年10月黨的十九大報告就提出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
2020年10月，黨的十九屆五中全會再次作出“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”“發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”的重大決策部署。
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的物質(zhì)保障。
而鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，一二三產(chǎn)要融合，鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)要豐富，都離不開用地支持。
為響應(yīng)中央決策部署，近日自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》對如何有效保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地需求，給出了進(jìn)一步指示。
本文擬在分析農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地困境，梳理農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策的基礎(chǔ)上對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障問題進(jìn)行探討。
一
農(nóng)村三產(chǎn)融合用地概念
根據(jù)《通知》，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地是以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托，拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村功能，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、就地消費(fèi)等環(huán)節(jié)，用于農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)村休閑觀光旅游、電子商務(wù)等混合融合的產(chǎn)業(yè)用地，土地用途可確定為工業(yè)用地、商業(yè)用地、物流倉儲用地等。
二
目前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展所面臨的用地困境
近年來，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托的新業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)融合日益加深。新增用地指標(biāo)不足、存量用地流轉(zhuǎn)不暢等問題凸顯。
（一）建設(shè)用地指標(biāo)獲取困難，用地供給保障不足
根據(jù)《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題通知》（國土資發(fā)〔2010〕155號）規(guī)定，在以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項(xiàng)目以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)，涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、中高檔展銷等的用地，不屬于設(shè)施農(nóng)用地范圍，按非農(nóng)建設(shè)用地管理。
與之對應(yīng)，《通知》對一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的土地用途進(jìn)一步明確為工業(yè)用地、商業(yè)用地、物流倉儲用地等。
目前我國對建設(shè)用地實(shí)行規(guī)劃和計(jì)劃雙重管理。
首先，土地規(guī)劃用途必須為建設(shè)用地屬性，滿足用地規(guī)劃，否則在使用土地以前需調(diào)整土地規(guī)劃。
其次，還需擁有新增建設(shè)用地指標(biāo)。我國對新增建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行計(jì)劃管理，從國家層面逐級往下劃分，而到農(nóng)村層面，新增建設(shè)用地指標(biāo)必然會進(jìn)一步下降。
此外，還需要克服耕地占補(bǔ)平衡、林地占補(bǔ)平衡、嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田等諸多問題。
因此，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨建設(shè)用地指標(biāo)不足的嚴(yán)峻現(xiàn)狀。
（二）現(xiàn)行土地用途管制制度難以滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地需求
現(xiàn)行土地用途管制制度難以適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求。
一方面，土地用途分類滯后于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。現(xiàn)行土地利用現(xiàn)狀分類以糧食生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工等單一產(chǎn)業(yè)類型設(shè)置為主要出發(fā)點(diǎn)，并未考慮到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)融合等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的靈活性，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了一定的阻礙。
此外，對于新出現(xiàn)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)土地利用類型，也難以及時做出回應(yīng)，造成管理上的困局。
另一方面，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)融合的不斷深化，使農(nóng)業(yè)用途與非農(nóng)用途交織在一起，也使當(dāng)前的土地用途管制體系無法適從。
三
農(nóng)村三產(chǎn)融合用地政策保障梳理
近年來為了助力鄉(xiāng)村振興，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地困境，國家相繼出臺多項(xiàng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合用地扶持政策，具體見下表。
時間 | 文件名稱 | 文件內(nèi)容 |
2015年8月18日 | 《農(nóng)業(yè)部關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》 | ????支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂，閑置宅基地整理結(jié)余的建設(shè)用地可用于休閑農(nóng)業(yè)。鼓勵利用村內(nèi)的集體建設(shè)用地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，支持有條件的農(nóng)村開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其建設(shè)用地指標(biāo)給予傾斜。 |
2015年12月30日 | 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕93號） | ????鼓勵各類社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，利用農(nóng)村“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）資源發(fā)展多種經(jīng)營，開展農(nóng)業(yè)環(huán)境治理、農(nóng)田水利建設(shè)和生態(tài)修復(fù)。對社會資本投資建設(shè)連片面積達(dá)到一定規(guī)模的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、生態(tài)公益林等，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅(jiān)持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動。 |
2016年12月31日 | 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》（2017年中央一號文件） | ????探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，合理安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村各業(yè)用地。完善新增建設(shè)用地保障機(jī)制，將年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量、不占用永久基本農(nóng)田前提下，加大盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地力度。允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。 |
2017年5月31日 | 《財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2017〕50號） | 加強(qiáng)項(xiàng)目用地保障。各地農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門要積極協(xié)調(diào)相關(guān)土地部門，在保障耕地占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上，在當(dāng)?shù)赝恋厥褂弥虚L期規(guī)劃中全面考慮農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目建設(shè)需求，并給予優(yōu)先傾斜，為項(xiàng)目用地提供有效保障。 |
2017年12月7日 | 《國土資源部 國家發(fā)展改革委關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》（國土資規(guī)〔2017〕12號） | 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留少量（不超過5%）規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于零星分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村旅游設(shè)施等建設(shè)。做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園用地安排，合理保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)用地需求。 加強(qiáng)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)支持。安排一定比例年度土地利用計(jì)劃，專項(xiàng)支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。對利用存量建設(shè)用地進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、物流倉儲、產(chǎn)地批發(fā)市場等項(xiàng)目建設(shè)或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的市、縣，可給予新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎勵。 鼓勵土地復(fù)合利用。允許在不破壞耕作層的前提下，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，仍按耕地管理。鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)等用地復(fù)合利用，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗(yàn)等產(chǎn)業(yè)，拓展土地使用功能，提高土地節(jié)約集約利用水平。在充分保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，按照規(guī)劃要求和用地標(biāo)準(zhǔn)，改造建設(shè)民宿民俗、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)業(yè)農(nóng)村體驗(yàn)活動場所。 加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供產(chǎn)權(quán)保障和融資條件。 |
2018年9月26日 | 中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》 | 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留一定比例的規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。根據(jù)規(guī)劃確定的用地結(jié)構(gòu)和布局，年度土地利用計(jì)劃分配中可安排一定比例新增建設(shè)用地指標(biāo)專項(xiàng)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與村莊建設(shè)用地復(fù)合利用，發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展土地使用功能。 完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，允許縣級政府通過村土地利用規(guī)劃調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地。對利用收儲農(nóng)村閑置建設(shè)用地發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎勵。 |
2019年2月 | 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（2019年中央一號文件） | 保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，研究出臺配套政策，指導(dǎo)各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接平穩(wěn)過渡。穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計(jì)。抓緊制定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理指導(dǎo)意見。研究起草農(nóng)村宅基地使用條例。 |
2019年5月29日 | 自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35號） | 允許在不改變縣級國土空間規(guī)劃主要控制指標(biāo)情況下，優(yōu)化調(diào)整村莊各類用地布局。各地可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動指標(biāo)，村民居住、農(nóng)村公共公益設(shè)施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等用地可申請使用。對一時難以明確具體用途的建設(shè)用地，可暫不明確規(guī)劃用地性質(zhì)。。 |
2020年1月2日 | 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》（2020年中央一號文件） | 輔助設(shè)施用地納入農(nóng)用地管理，根據(jù)生產(chǎn)實(shí)際合理確定輔助設(shè)施用地規(guī)模上限。農(nóng)業(yè)設(shè)施用地可以使用耕地。在符合國土空間規(guī)劃前提下，通過村莊整治、土地整理等方式節(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地優(yōu)先用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。新編縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)，重點(diǎn)保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。省級制定土地利用年度計(jì)劃時，應(yīng)安排至少5%新增建設(shè)用地指標(biāo)保障鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過入股、租用等方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。按照“放管服”改革要求，對農(nóng)村集體建設(shè)用地審批進(jìn)行全面梳理，簡化審批審核程序，下放審批權(quán)限。 |
2021年1月4日 | 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》（2021年中央一號文件） | 完善盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地政策，實(shí)行負(fù)面清單管理，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)用地。根據(jù)鄉(xiāng)村休閑觀光等產(chǎn)業(yè)分散布局的實(shí)際需要，探索靈活多樣的供地新方式。加強(qiáng)宅基地管理，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式。規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，完善審批實(shí)施程序、節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑及收益分配機(jī)制。 |
2021年2月7日 | 《自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（自然資發(fā)〔2021〕16號） ? ? | 利用農(nóng)村本地資源開展農(nóng)產(chǎn)品初加工、發(fā)展休閑觀光旅游而必須的配套設(shè)施建設(shè)，可在不占用……不突破……不破壞……前提下，在村莊建設(shè)邊界外安排少量建設(shè)用地，實(shí)行比例和面積控制，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和供地手續(xù)。并可根據(jù)休閑觀光等產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)特點(diǎn)和地方實(shí)際探索供地新方式。 探索在農(nóng)民集體依法妥善處理原有用地相關(guān)權(quán)利人的利益關(guān)系后，將符合規(guī)劃的存量集體建設(shè)用地，按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合國土空間規(guī)劃前提下，鼓勵對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。 在村莊建設(shè)邊界外，具備必要的基礎(chǔ)設(shè)施條件、使用規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目，在不占用……不破壞……前提下，可暫不做規(guī)劃調(diào)整；市縣要優(yōu)先安排農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新增建設(shè)用地計(jì)劃，不足的由?。▍^(qū)、市）統(tǒng)籌解決；辦理用地審批手續(xù)時，可不辦理用地預(yù)審與選址意見書；除依法應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣掛牌等方式公開出讓的土地外，可將建設(shè)用地批準(zhǔn)和規(guī)劃許可手續(xù)合并辦理，核發(fā)規(guī)劃許可證書，并申請辦理不動產(chǎn)登記。 |
四
《通知》對產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的保障措施
做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障，須綜合施策、多管齊下。
《通知》統(tǒng)籌安排農(nóng)村存量和增量建設(shè)用地，主要通過存量挖潛滿足一些業(yè)態(tài)用地需求，同時保障合理的新增建設(shè)用地空間。
（一）盤活利用存量建設(shè)用地
第一、通過土地整治實(shí)現(xiàn)用地布局優(yōu)化和用途調(diào)整。主要的政策工具是村莊規(guī)劃﹢增減掛鉤﹢土地整治。
在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，根據(jù)地方自然資源稟賦、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地需求等，可以選擇若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊（包括行政村、自然村）為單元，編制全域土地綜合整治規(guī)劃或郊野單元規(guī)劃，作為國土空間規(guī)劃的組成部分，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策，在規(guī)劃確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊之間，實(shí)行村村掛鉤、村鎮(zhèn)掛鉤，在更大的尺度上，對農(nóng)村宅基地、產(chǎn)業(yè)用地、公益事業(yè)和公共設(shè)施用地等的布局和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。
第二、通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市促進(jìn)土地節(jié)約集約高效利用。
按照國家統(tǒng)一部署，一是要編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，對存量集體建設(shè)用地可規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途。
二是要堅(jiān)持合法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索在農(nóng)民集體依法妥善處理原有用地相關(guān)權(quán)利人的利益關(guān)系后，由村集體經(jīng)濟(jì)組織收回集體建設(shè)用地使用權(quán)，依據(jù)規(guī)劃確定的經(jīng)營性用途入市使用。
三是根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，既可以實(shí)行就地入市（如收回農(nóng)民的宅基地），也可以通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的方式，對土地整治驗(yàn)收后騰退的建設(shè)用地指標(biāo)，在保障農(nóng)民安置、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)等用地的前提下，將節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)用于異地建設(shè)。
第三、通過復(fù)合利用拓展土地使用功能。
在符合國土空間規(guī)劃確定的用地類型、控制性高度、鄉(xiāng)村風(fēng)貌、基礎(chǔ)設(shè)施等要求的前提下，鼓勵對依法登記的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地，采取多種方式進(jìn)行復(fù)合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。
（二）新增建設(shè)用地
第一、規(guī)劃上預(yù)留指標(biāo)。
各地可在村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地規(guī)模，用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、農(nóng)村公共公益設(shè)施等。
對具備必要的基礎(chǔ)設(shè)施條件，使用規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在不占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線、不破壞歷史風(fēng)貌和影響自然環(huán)境安全的前提下，可暫不做規(guī)劃調(diào)整。
第二、計(jì)劃上優(yōu)先安排。
各地要充分考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需求，優(yōu)先安排農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新增建設(shè)用地計(jì)劃。
市縣要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，合理配置用地計(jì)劃指標(biāo)，支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和合理布局，不足的由?。▍^(qū)、市）統(tǒng)籌解決。
第三、審批上簡化程序。
農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展確需使用新增建設(shè)用地的，必須依法辦理用地審批手續(xù)。
村莊建設(shè)邊界內(nèi)，按批次用地方式辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，不需要辦理用地預(yù)審與選址；村莊建設(shè)邊界外使用規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)的，可不辦理用地預(yù)審與選址意見書，直接辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。
除依法應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣掛牌等方式公開出讓的土地外，可將建設(shè)用地批準(zhǔn)和規(guī)劃許可手續(xù)合并辦理，核發(fā)規(guī)劃許可證書。
五
總結(jié)
通過梳理歷年農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于新增建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)的保障，中央謹(jǐn)慎表述為“各地可在村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地規(guī)模”。
相較于2015年國務(wù)院以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“鼓勵利用四荒地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)”的苛刻要求，2017年中央一號文件“將年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展”的模糊表述，目前對新增建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)管控有放松趨勢，
中央對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的支持態(tài)度可以肯定，但“不超過5%”的表述畢竟不夠具體，在實(shí)操層面未免讓人有所顧慮。
而關(guān)于存量土地盤活，中央試圖探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式，探索在農(nóng)民集體依法妥善處理原有用地相關(guān)權(quán)利人的利益關(guān)系后，由村集體經(jīng)濟(jì)組織收回集體建設(shè)用地使用權(quán)，探索休閑觀光等產(chǎn)業(yè)供地新方式，而究竟如何“探索”？中央并未給出實(shí)質(zhì)性的指引。
總體上看，中央支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并探索建立用地保障機(jī)制，在宏觀政策層面呈利好趨勢，但在土地規(guī)劃、新增指標(biāo)落實(shí)、存量用地盤活上依然存在諸多瓶頸，對于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的支持力度尚不足以突破土地用途管制。
六
典型案例——五埠村存量地盤活
（一）五埠村基本情況
五埠村位于肥城市孫伯鎮(zhèn)西北約8公里處，村北、東、南三面環(huán)山，全村總面積6807畝。五埠村過去為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村，種植結(jié)構(gòu)單一，以糧食作物為主。全村271戶，800余人，常住500余人。2016年，五埠村宅基地共421處，總面積152畝，處均241平方米，遠(yuǎn)超山東省山區(qū)村133平方米/處的標(biāo)準(zhǔn)。一戶多宅現(xiàn)象普遍，90戶為一戶兩宅，30戶為一戶三宅，一戶多宅率達(dá)44.28% (以公安部門戶籍計(jì))。宅基地閑置176處，閑置率達(dá)41.81%。
（二）宅基地盤活模式
針對村內(nèi)大量閑置宅基地和農(nóng)房，五埠村將宅基地制度改革和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興結(jié)合，依托傳統(tǒng)古村落、紅色基地特色旅游資源，與旅游公司合作，騰退宅基地、租賃農(nóng)房，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)家樂等一二三融合產(chǎn)業(yè)，盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房，形成“公司 + 集體 + 農(nóng)戶”宅基地盤活模式。
宅基地有償退出。五埠村老村落民房較小，街巷狹窄，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，已不適于居住。2018年肥城市將其列為棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，在孫伯鎮(zhèn)駐地建設(shè)安置區(qū)。鼓勵村民自愿退出宅基地，對騰退房屋貨幣補(bǔ)償，收回宅基地使用權(quán)，保留宅基地資格權(quán)。退出宅基地和房屋的農(nóng)戶以成本價購買孫伯鎮(zhèn)駐地的安置房，實(shí)現(xiàn)以宅換房，保障居住權(quán)。有84戶村民自愿有償退出宅基地、入住安置社區(qū)。
宅基地和農(nóng)房出租。五埠村與旅游公司合作開發(fā)五埠嶺伙大門景區(qū)。村集體將老村收回的66戶空閑宅基地、房屋和村民未退出的房屋以每間每年200元的租金流轉(zhuǎn)給旅游公司。旅游公司按照村莊旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，堅(jiān)持“保護(hù)為主、修舊如舊、完善設(shè)施”原則，開發(fā)鄉(xiāng)村民宿、文化創(chuàng)意、養(yǎng)生度假等產(chǎn)品，收益由公司、集體分成，集體再與農(nóng)民分成。
農(nóng)村院落開辦農(nóng)家樂。旅游公司開辦酒店同時，聯(lián)合農(nóng)戶利用自家院落開辦農(nóng)家樂，向農(nóng)家樂推薦游客就餐，收益與農(nóng)戶分成。農(nóng)家樂以農(nóng)戶自有宅基地及院落為載體，以農(nóng)民為就業(yè)主體，以農(nóng)戶家庭為單位。目前，五埠村就地建設(shè)農(nóng)家樂16家，每家接待能力3桌，拓展了農(nóng)民就業(yè)渠道，增加了農(nóng)民收入。
